Главная Обратная связь

Дисциплины:

Архитектура (936)
Биология (6393)
География (744)
История (25)
Компьютеры (1497)
Кулинария (2184)
Культура (3938)
Литература (5778)
Математика (5918)
Медицина (9278)
Механика (2776)
Образование (13883)
Политика (26404)
Правоведение (321)
Психология (56518)
Религия (1833)
Социология (23400)
Спорт (2350)
Строительство (17942)
Технология (5741)
Транспорт (14634)
Физика (1043)
Философия (440)
Финансы (17336)
Химия (4931)
Экология (6055)
Экономика (9200)
Электроника (7621)






Глава 3 Система муниципального управления на современном этапе: особенности организации и функционирования 3.1



Муниципальное образование в Российской ФедерацииВпервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Консти­туции РФ, ни в Гражданском кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается. При сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса напрашивает­ся вывод, что под муниципальным образованием следует понимать некую территорию, на которой проживает население (необязательно компактно и оседло), или часть городской территории (район в городе), приобретшую особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику. Впервые определение муниципального образования встречается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. В нем муниципальное образование представлено как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная насе­ленная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы мест­ного самоуправления». В новой версии закона 2003 г. производится конкретизация правового статуса данной единицы путем отнесения ее к одному из типов, компетенция которого особо оговаривается в других статьях вышеназванного закона. В соответствии со ст. 2 Федераль­ного закона от 2003 г., «муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Вместе с понятием «муниципальное образование» в учебной и научной литературе часто используется понятие «муниципалитет», которое в европейских странах .принято относить прежде всего к урбанизированным муниципальным образованиям, имеющим статус города или поселка городского типа. Однако в российском законодательстве понятие «муниципалитет» практически не используется, из-за чего не проводится правовых различий между городскими и сельскими муниципальными образованиями.

Признаки муниципального образованияМуниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утве­рждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать как юридические признаки муниципальных образований. Однако тот факт, что в России далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии. Перечислим эти признаки. 1. Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов. 2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов. 3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные
ресурсы. 4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения. Виды муниципальных образованийВ соответствии с новым федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», все муниципальные образования делятся на муниципальные поселения, муниципальные районы и городские округа. Территория субъекта федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории всех поселений входят в состав муниципальных районов. Наличие в прежней редакции закона двухуровневой системы местного самоуправления, включающей сосуществование двух типов муниципальных образований — поселений и районов — положило начало формированию двух моделей организации муниципальной власти — поселенческой и районной, различие между которыми рассматривалось значимым скорее по форме, чем по содержанию. Отсутствие в этой системе категории городских округов вызвало к жизни проблему определения города как муниципального образования, имеющего ряд специфических особенностей, отличающих его от муниципальных образований неурбанизированного типа. Выделение городского округа в качестве самостоятельной единицы в перечне муниципальных образований подчеркивает особую роль городов как носителей функции местного самоуправления. В соответствии с новой версией закона, российские города могут быть представлены в виде одной из двух юридических единиц: городского поселения и городского округа. Закон разводит компетенцию между двумя видами городских муниципальных образований, закладывая в основу этого разделение полномочий между поселенческим и районным звеньями управления. И это обстоятельство свидетельствует об осознании значения, которое имеют города в экономической жизни страны. Городское поселение — это город или поселок с прилегающей территорией, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного





значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом соответствующего субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории. В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающую статус такого поселения численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае, если численность населения такого населенного пункта составляет менее 1000 человек, этот населенный пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численно­стью менее 100 человек, которые имеют право (при условии решения схода граждан) не входить в состав другого поселения. Что касается границ муниципального района, то они устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопро­сов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реализации отдельных государственных полномочий. Таким образом, закон четко разделяет границы между тремя видами муниципальных образований, вводя ряд принципиальных ограничений в отношении возможных пересечений границ между ними: границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта; территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Проблемы становления системы местного самоуправленияПовышение статуса муниципальных образований, подтвержденное положениями нового закона, не может не вызывать беспокойства региональной власти, опасающейся возможности расширения экономиче­ского влияния входящих в региональные образования городов. Природа этого беспокойства имеет объективный характер и обусловлена тем, что статус региона в РФ не всегда соответствует его экономическим возможностям как хозяйствующего субъекта. В большинстве регионов России входящие в них отдельные крупные города и, прежде всего, областные центры на 60-80 % обеспечивают доходную часть региональных бюджетов, тогда как основные параметры их собственных бюджетов определяются решениями законодательных органов региональной власти. Сложившаяся в ряде европейских стран практика наделения правами самоуправляемых сообществ как городов, так и географически поглощающих их районов, выбивает объективную основу противоречий между территориальными уровнями. Сферы компетенции городов и районов (регионов) фактически не пересекаются, а бюджеты формируются независимо друг от друга.

Разумеется, что простое перенесение этой схемы на российскую почву нецелесообразно по ряду причин, одной из которых представляется крайняя слабость негородских поселений, живущих подчас в режиме натурального хозяйства и вряд ли способных содержать огромные пространства неурбанизированных земель.

В настоящий период в ряде субъектов федерации (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Саха-Якутия) получила распространение практика, когда крупные города и сельские районы стали исключаться из числа самоуправляющихся единиц: здесь действуют органы государственной власти, т. е. субъекта федерации. Правовым прецедентом такой практики послужило известное постановление Конституционного Суда от 24.01.1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.1996г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике". На основе постановления были вынесены следующие решения: субъекты федерации вправе создавать местные государственные органы власти в первичных административно-территориальных единицах; субъекты федерации вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать представительные органы власти и исполнительные органы государственной власти общей компетенции как органы соответствующих административно-территориальных единиц; местные государственные органы в первичных административно-территориальных единицах должны быть органами соответствующих административно-террито­риальных единиц, а не органами субъекта федерации на местах; субъекты федерации вправе упразднять органы местного самоуправления на местах, если имеется положительное решение на этот счет населения, проживающего на данной территории, в результате проведенного референдума.Таким образом, в соответствии с постановлением, Конституционным судом было рекомендовано законное основание перемещения системы местного самоуправления на нижестоящий по отношению к крупным населенным пунктам уровень. Как гласит более позднее постановление Конституционного Суда в отношении Республики Коми от 15.01.1998 г., «В соответствии с постановлением Конституционного Суда от 24.01.1997 г. субъектами РФ не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц»1. Такое решение, по сути, предписывало задавать границы муниципального образования в строгом соответствии с районированной сетью населенных пунктов вышестоящего уровня — субъекта федерации, что обращало их, по сути, в прямое подчинение субъекту. Постановление Конституционного Суда фактически развязало руки региональной власти в направлении определения условий учреждения местного самоуправления в административно-территориальных единицах. А разработанный представительным органом субъекта федерации перечень административно-территориальных единиц позволял исполнительным органам власти на законном основании рассматривать города областного и районного подчинения в качестве своих непосредственных придатков. Как подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда по «удмуртскому делу», «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ. Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы (Курсив автора — примеч. ред.) и т. д.».

Город как муниципальное образованиеГорода остаются наиболее крупными муниципальными образованиями на территории РФ. По данным переписи населения 2002 г., городские жители составляют 73,3 % (на 0,1% меньше, чем по итогам предыдущей переписи). Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе — 304 города. Меньшинство — в Дальневосточном федеральном округе — 70 городов1. Градостроительный кодекс РФ разделяет города по численности населения на: малые (до 50 тыс. человек), средние (от 50 до 100 тыс. человек), большие (от 100 до 250 тыс. человек), крупные (от 250 до 1 млн человек), крупнейшие (свыше 1 млн человек).

В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, численность и плотность населения, пространственная (морфологическая) неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют различный административный статус и степень специализации своей экономической базы. В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, юрода районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.

Из 2940 городских поселений значительная часть приходится на малые города, численность которых составляет 768 единиц, или 70 % всех городов. Проживает в них только 17 % населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С точки зрения специализации, 58 % этих городов выполняют агропромышленную функцию, 75 % — промышленную, 70 % — транспортную, 32 % — рекреационную, 21% специализируется на обслуживании крупных городов2. Другая значительная часть населения проживает в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то что в последние годы наибольший прирост численности пришелся на большие (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество увеличилось с 87 в 1989 г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остается чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75 % всего населения страны, что свидетельствует о низкой сбалансированности в системе пропорционального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают, по результатам переписи населения, городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до 1 млн человек. Характерной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-территори­альным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоя­тельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения. И где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность. Еще одним важнейшим основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной и коммерческой деятельности их ведущих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Д. Гаррисом (1902-1974), который разработал классификацию для 377 американских городов, на базе которой было выделено 9 категорий городов: промышленные, города с менее выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональ­ные города1. Методологическим средством определения специализации города служит формула функционального профиля территории: Кроме того, специализацию города можно определить с помощью расчета индекса специализации по формуле:

S. — индекс специализации города i по отрасли N; Ntдоля отрасли nb суммарной занятости города г; N. — доля отрасли nb суммарной занятости в стране'. Основываясь на вышеперечисленных данных, можно выделить в России следующие муниципальные образования: промышленные, аграр­ные, административные, торговые, университетские и курортные города. К ним следует еще добавить наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).

Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких предприятий, выросли из рабочих поселков, сконцентрировав на своей территории большой объем промышленной зоны. Промышленные города могут специализироваться как в добывающих, так и перерабатывающих отраслях производства. Как правило, господство добывающей отрасли в экономической специализации города означает небольшой возраст города и низкую степень его диверсификации, ограничивая сферу его производства на начальных звеньях технологического цикла Характерной особенностью большинства советских городов была иx жесткая специализация в рамках общенациональной системы разделения труда, что обусловливало чрезвычайное ограничение функций таких городов, попадающих в значительную зависимость от небольшой группы местных предприятий. Проникновение рыночных тенденций в экономическую жизнь страны не могло не поставить перед городами серьезной проблемы, провоцирующей стремление практически всех городов обрести экономическую самодостаточность через расширение своей производственной базы, способной обеспечить, с одной стороны, стабильные источники существования города, а с другой — занятость населения. Эта тенденция сопутствовала в период 1990-1995 гг. преобразованию ряда промышленных городов в торговые, рост и значение которых стали усиливаться по мере преодоления товарного дефицита, характерного для последних десятилетий советского периода.

Атрибутивным признаком торгового города является ярмарка, имеющая региональный статус. Торговые города являются центрами оптовой и розничной торговли, имеют развитую сеть торговых комплексов и крупных торговых домов, имеющих филиалы в других регионах. Административные города исторически сформировались как центры управления, политического и фискального контроля, сосредото­ченные, как правило, на месте бывших военных поселений с целью проведения на местном уровне государственной политики. Административные центры исполняли роль либо районного (уездного), либо областного (губернского) центра. Значение административной функции городов оказалось очень важным: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течени­ем времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры.

Аграрные города долгое время играли ведущую роль в эволюции территориальных поселений. Еще в конце XVIII в. каждый второй город оставался аграрным по ведущей функции. Главной особенностью аграрного города является его ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции. Как правило, аграрные города отличаются не­большими размерами, незначительной плотностью населения, преимущественным распространением на территории малоэтажных жилых строений. Располагаются аграрные города в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах с развитой системой переработки сельхозпродуктов. Курортные города практически не имеют промышленности и формируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населения из других регионов и стран. Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эту территорию. Благоприятный для города результат достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным социоприродным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга. Университетские города — это категория городов, не получившая в России широкого распространения. Причина этого заключена в низкой степени поддержки научно-образовательных комплексов государством, а также в недостаточно развитой системе интеграции между научными и промышленными центрами. Таким образом, образованные вокруг университетских центров поселения вряд ли способны самостоятельно содержать инженерную инфраструктуру урбанизированной территории. Имеющиеся в крупных городах достаточно многочисленные университетские центры тесно интегрированы в материальный сектор городской экономики, оставаясь составной частью общегородской системы самоуправления.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению правительства на срок до двадцати пяти лет. Наукограды имеют статус городских округов. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда президент утверждает определенные правительством приоритетные для данного населенного пункта направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную правительством РФ программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Статус наукограда по истечении срока может быть сохранен.

Порядок создания закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и управления ими определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями от 28.11.1996 г. № 144-ФЗ). Предложение о создании ЗАТО вносится правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов федерации, а решение о создании — Президентом РФ. Как и наукограды, ЗАТО имеют статус городских округов. В настоящее время в России функционирует около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на исполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО, по согласованию с правительством РФ и местными властями, зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Возможный дефицит бюджета ЗАТО покрывается федеральным бюджетом в виде субсидий, дотаций или субвенций. Кроме того, можно выделить отдельные категории городов, определяемые по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и пр. Выделение соответствующих видов городов распространяется преимущественно на малые и средние города. Что касается крупных горо­дов, то они вряд ли укладываются в эту классификацию, представляя собой полифункциональные, диверсифицированные центры, позволяющие им содержать образующиеся вокруг них агломерации. По данным Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, в России в 2003 г. было зарегистрировано 11 599 муниципальных образований, в т. ч. 591 город, 1488 районов, 519 поселков городского типа, 8791 сельский округ (сельсоветов) и 210 сельских населенных пунктов. Кроме того, 136 муниципальных образований сформировалось на внутригородском уровне. После ввода в действие в 2006 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» численность муниципальных образований планируется довести до 30 000 единиц, локализованных в границах территориальных поселений, с наделением их реальными и финансово подкрепленными пол­номочиями.


Эта страница нарушает авторские права

allrefrs.ru - 2018 год. Все права принадлежат их авторам!