Керівні принципи та кодекс належної практики щодо конституційних референдумів на національному рівні

1. У відповідь на запит Парламентської Асамблеї Рада за демократичні

вибори, а згодом Венеціанська Комісія прийняли у 2002 році Кодекс належ-

ної практики у виборчих справах1.

2. Цей документ був схвалений Парламентською Асамблеєю на її сесії

2003 року (перша частина) та Конгресом місцевих та регіональних влад Ради

Європи на його весняній сесії 2003 року.

3. У своїй урочистій декларації, датованій 13 травня 2004 року2, Комітет

Міністрів визнав «важливість Кодексу належної практики у виборчих справах,

який відображає принципи європейського виборчого доробку, як еталонний

документ Ради Європи у цій галузі та як основу для можливого подальшого

розвитку правових основ демократичних виборів у європейських країнах».

4. З поширенням демократії у Європі щораз більш звичними стають

плюралістичні вибори та проведення референдумів.

5. Відповідно протягом кількох років Парламентська Асамблея виявляє

зацікавленість у питанні референдумів та належної практики у цій галузі. Її

діяльність привела до прийняття 29 квітня 2005 року Рекомендації 1704 (2005)

під назвою «Референдуми: до належної практики у Європі»3. У зв’язку з цим

Асамблея співпрацювала з Венеціанською Комісією, яка надала коментарі

щодо згаданої вище рекомендації на запит Комітету Міністрів4 та надала під-

сумкову доповідь, основану на відповідях на питальник щодо референдумів,

розісланий її членам. Ця доповідь має заголовок: «Референдуми вЄвропі –

аналіз правового регулювання у європейських державах»5.

КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ

ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ РЕФЕРЕНДУМІВ

І. Референдуми та європейський виборчий доробок

1. Загальне право голосу

1.1. Норми і винятки

Загальне виборче право означає у принципі, що кожна людина має

право голосу. Це право, проте, може і насправді повинно бути обмеженим

певними умовами:

а. Вік:

право голосу повинно підпорядковуватися вимозі мінімального віку,

однак повинне набуватися не пізніше віку повноліття;

b. Громадянство:

i. може застосовуватися вимога громадянства;

ii. проте було б бажано дозволяти іноземцям голосувати на місцевих ви-

борах після певного терміну проживання;

c. Проживання:

i. може бути встановлена вимога проживання;

Позбавлення права голосу:

i. можуть бути передбачені положення щодо позбавлення певних осіб їх

права голосу, проте вони повинні бути підпорядковані таким сукупним умовам:

ii. це повинно регулюватися законом;

iii. повинен бути дотриманий принцип пропорційності;

iv. позбавлення права голосу повинно ґрунтуватися на психічній недіє-

здатності або судовому вироку за вчинення серйозного злочину;

v. крім того, позбавлення політичних прав чи встановлення психічної

недієздатності може відбуватися тільки прямим судовим рішенням.

Реєстрація виборців

З метою забезпечення достовірності реєстрації виборців суттєвим є до-

тримання таких критеріїв:

i. реєстри виборців повинні бути постійними або посилатися на по-

стійно оновлюваний реєстр (реєстр населення чи реєстр народжень, шлюбів

та смертей);

ii. регулярні поновлення повинні відбуватися принаймні щороку. Якщо

виборці не реєструються автоматично, реєстрація повинна бути можливою

протягом відносно тривалого періоду;

iii. реєстр виборців повинен бути публічним;

iv. повинна існувати адміністративна процедура, підпорядкована судо-

вому контролю, або судова процедура, яка дозволяє реєстрацію виборця, не

включеного до реєстру; реєстрація не повинна відбуватися у підсумку рі-

шення, прийнятого на виборчій дільниці у день голосування;

v. подібна процедура повинна дозволяти виборцям вносити виправ-

лення у неправильні записи протягом розумного часу;

vi. можуть бути передбачені положення щодо додаткового реєстру як

засобу надання можливості проголосувати особам, які переїхали в іншу міс-

цевість або досягли встановленого законом віку голосування після останнього

оприлюднення реєстру.

Рівне виборче право

2.1. Рівність права голосу

Кожен виборець має у принципі один голос; якщо виборча система на-

дає виборцю більш ніж один голос (наприклад, якщо застосовується аль-

тернативне голосування), кожен виборець має однакову кількість голосів7.

Вільне виборче право

Свобода волевиявлення виборців та протидія фальсифікаціям

Таємне голосування

a. Для виборця таємність голосування є не лише правом, але й

обов’язком; недотримання цього повинно каратися визнанням недійсним

будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого розкритий.

b. Голосування повинно бути особистим. Сімейне голосування та будь-

який спосіб контролю одного виборця за голосуванням іншого виборця по-

винні бути забороненими.

c. Список осіб, які реально проголосували, не повинен оприлюд-

нюватися.

Повага до основних прав

a. Демократичні референдуми неможливі без поваги прав людини, зок-

рема свободи вираження поглядів та свободи преси, свободи пересування

всередині країни, свободи зборів та свободи об’єднань з політичними цілями,

включно зі свободою утворення політичних партій8.

b. Обмеження цих свобод повинно базуватися на вимогах закону, здійс-

нюватися в публічних інтересах та узгоджуватися з принципом пропор-

ційності.

Рівні регулювання та стабільність референдумного законодавства

a. За винятком норм технічної природи та деталей (які можуть міс-

титися у нормативних актах виконавчої влади), норми референдумного за-

конодавства мали б мати принаймні рівень закону.

b. Основні аспекти референдумного законодавства повинні бути закри-

тими для внесення змін за рік до референдуму або бути записаними у Кон-

ституції чи на рівні, вищому від звичайного закону.

c. Основні положення, зокрема, стосуються:

- формування виборчих комісій чи інших органів, відповідальних за

проведення референдуму;

- права голосу та реєстрації виборців;

- процедурної та предметної придатності тексту, що виноситься на ре-

ферендум9;

- наслідків референдуму (за винятком положень, що стосуються дета-

лей);

- участі прихильників та опонентів питання референдуму у поширенні

інформації через публічні засоби масової інформації.

3. Процедурні гарантії

3.1. Організація референдуму безстороннім органом

a. Орган, уповноважений організовувати референдум, повинен бути

безстороннім.

b. Якщо не існує тривалої традиції безсторонності виконавчої влади у

виборчих справах, повинні бути утворені незалежні, безсторонні виборчі ко-

місії на усіх рівнях, від національного рівня до рівня виборчої дільниці.

3.2. Спостереження референдуму

a. Як національні, так і міжнародні спостерігачі повинні мати най-

ширші умови, наскільки це можливо, брати участь у здійсненні спосте-

реження референдуму.

b. Спостереження не повинно бути обмежене лише самим днем голо-

сування, а повинно включати період агітації та, якщо можливо, період реєст-

рації виборців та період збору підписів. Це має надати можливість встанови-

ти, чи мали місце порушення перед, під час чи після голосування. Спостере-

ження завжди повинно бути можливим під час підрахунку голосів.

c. Спостерігач повинен мати можливість перебувати всюди, де відбу-

ваються дії, пов’язані з референдумом (наприклад, підрахунок голосів та йо-

го засвідчення). Місця, де не може бути присутнім спостерігач, повинні бути

ясно визначені законом із зазначенням підстав такої заборони.

d. Спостереження повинно охоплювати дотримання владою її обов’язку

нейтральності.

3.3. Ефективна система оскарження

a. Органом розгляду скарг щодо питань референдуму повинна бути

або виборча комісія, або суд. У всякому разі повинне бути можливим кінцеве

звернення до суду.

b. Ця процедура повинна бути простою і вільною від формалізму, зок-

рема у тому, що стосується прийнятності скарг.

c. Процедура оскарження та, зокрема, повноваження та функції різних

органів повинні бути ясно врегульовані законом, щоб уникнути конфлікту

юрисдикції (позитивної чи негативної). Закон повинен у кожному випадку

детально вказувати компетентний орган.

3.4. Фінансування

a. Як до публічного, так і до приватного фінансування повинні засто-

совуватися загальні правила фінансування політичних партій та перед-

виборної агітації.

b. Використання владою публічних коштів для цілей агітації повинно

бути заборонене10.

8. Наслідки референдумів

a. Наслідки зобов’язальних або консультативних референдумів повинні

бути ясно визначені Конституцією або законом.

b. Референдуми щодо питань у принципі чи інших пропозицій у зага-

льному формулюванні переважно не повинні бути зобов’язальними. Якщо

вони зобов’язальними, подальша процедура повинна бути виписана у спеці-

альних нормах.

7. Кворум

Бажано не встановлювати:

a. кворум участі виборців у голосуванні (поріг, мінімальний відсоток),

оскільки це об’єднує виборців, які не беруть участі, з тими, хто голосує «ні»;

b. поріг підтримки (підтримку мінімальним відсотком зареєстрованих

виборців), оскільки це створює ризик виникнення складної політичної ситу-

ації, коли проект підтриманий звичайною більшістю, меншою від необ-

хідного порогу.

6. Висновок парламенту

5. Паралелізм процедур та регулювання референдуму

III. Спеціальні вимоги

1. Верховенство права

2. Процедурна придатність текстів, що виносяться на референдум

3. Предметна придатність текстів, винесених на референдум

4. Спеціальні вимоги до референдумів, що проводяться на вимогу

частини електорату або за народною ініціативою (якщо вони пе-

редбачені Конституцією)